Fonte: Corriere della Sera
di A. Baccaro, M. Pennisi e S. Agnoli
4 ministeri chiave per Draghi
L’attuazione del Piano di ripresa e resilienza dell’Italia richiede la riorganizzazione delle funzioni di alcuni ministeri e l’emanazione di decreti semplificativi. La sfida principale è riuscire a realizzare un incrocio di competenze senza creare sovrapposizioni e il presidente del Consiglio Draghi auspica il «supporto consulenziale» delle magistrature. La prima mossa è stata assegnare alcuni dei ministeri chiave a figure di altro profilo. Ecco a chi sono andate quattro delle poltrone più “calde” e come gestiranno i nuovi ministri il Recovery fund.
Deleghe e compiti: gli uomini chiave del Piano di ripresa e resilienza
Il dado è tratto. Con un passaggio rapido nel discorso alle Camere, il neopremier Mario Draghi ha sciolto la riserva su uno dei problemi principali dell’attuazione del Piano di ripresa e resilienza (Pnrr): la governance, che sarà «incardinata nel ministero dell’Economia e Finanze con la strettissima collaborazione dei ministeri competenti che definiscono le politiche e i progetti di settore». Dunque salta la cabina di regia politica con i sei super-manager, coadiuvati dai trecento tecnici, che l’ex premier Giuseppe Conte aveva ideato per accentrare la gestione del piano a Palazzo Chigi. Con la differenza che Draghi, attribuendo la delega al ministro Daniele Franco, suo uomo di fiducia, di fatto controllerà tutta la partita, principalmente insieme con due ministri non politici, quello alla Transizione digitale, Vittorio Colao (tuttora senza portafoglio) e quello alla Transizione ecologica, Roberto Cingolani. In più, il nuovo ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Enrico Giovannini, anche lui chiamato a guidare il fondamentale dicastero (si pensi solo al tema delle infrastrutture) con un approccio basato sulla sostenibilità, ambientale oltre che economica.
Quanto al Parlamento «verrà costantemente informato», il che potrebbe voler dire che non dovrà votare la versione del Piano che il governo si appresta a aggiornare, rispetto a quella appena approdata in Parlamento.
Daniele Franco: i fondi europei avranno la regia (unica?) del Mef
L’uomo dei «superpoteri» sarà il ministro dell’Economia e delle Finanze, Daniele Franco. Ma con quale struttura lavorerà? Le linee guida della Commissione europea richiedono di «stabilire responsabilità chiare, individuando una figura di coordinamento (ministero o autorità) cui attribuire la responsabilità generale dei piani di recupero e resilienza e che fungerà anche da punto di contatto unico per la Commissione». Franco potrebbe farlo avvalendosi dell’unità di missione prevista dall’ultima legge di Bilancio, presso la Ragioneria generale dello Stato, che ha il compito di «coordinamento, raccordo e sostegno delle strutture coinvolte» nella realizzazione del Piano. E del relativo Fondo di rotazione, che avrà la funzione di anticipare le somme necessarie ai vari progetti, salvo venire “rimborsato” quando le risorse europee saranno maturate. La manovra prevede che le amministrazioni beneficiarie delle risorse siano responsabili dell’attuazione dei progetti ma che sia il Mef a monitorarli, in base alle regole stabilite con un Dpcm (da farsi) sulle modalità di rilevazione dei dati di attuazione a livello di singolo progetto, con riferimento ai costi, agli obiettivi perseguiti, alla spesa sostenuta, alle ricadute sui territori, ai soggetti attuatori, ai tempi di realizzazione, agli indicatori di realizzazione e di risultato.
Insomma il Mef farebbe il monitoraggio dell’avanzamento dei progetti. Ma avere in mano i cordoni della borsa e il controllo della spesa, non significa però necessariamente coordinare il lavoro dei vari ministeri e avere poteri sostitutivi rispetto a questi per accelerarne le procedure. La scelta ancora coperta di Draghi è quella tra l’affidamento a Franco anche del coordinamento operativo del piano o la delega di questo a uno o più organismi, senza poteri di spesa, ma con il compito di fluidificare il lavoro.
Sarebbe il modello scelto in Francia da Emmanuel Macron, dove i 40 miliardi del Next Generation Eu sono gestiti da Bruno Le Maire, che è diventato «ministro dell’Economia, delle Finanze e della Ripresa», mentre il coordinamento è stato affidato al «Commissariat Général du Plan», nella persona dell’ex ministro François Bayrou. Un commissario con poteri sostitutivi che supera quelli dei singoli ministeri, e si sostituisce a questi in caso di inerzia, però potrebbe irritare i partiti che hanno ottenuto ministeri coinvolti nei piani e con portafogli. Draghi s’intesterà anche questa sfida?
Roberto Cingolani: la linea trasversale delle fonti rinnovabili
E’ una delle novità assolute del governo Draghi: un ministero «con portafoglio», quindi con una struttura ben definita, che dovrà occuparsi della «transizione ecologica». Nuovo, ovviamente, anche il ministro, Roberto Cingolani, fisico e scienziato che negli anni scorsi ha comunque dimostrato di trovarsi a suo agio nella costruzione, da zero, di organizzazioni complesse, come sono l’Istituto italiano di tecnologia e lo Human Technopole.
Strategia e struttura sono le questioni alle quali Cingolani deve verosimilmente applicarsi da subito. La prima è stata già sommariamente indicata da Draghi nel suo discorso sulla fiducia. Il «rafforzamento» della dimensione strategica del Piano nazionale di ripresa e resilienza elaborato dal Conte bis — ha detto il premier — avverrà soprattutto in riferimento agli obiettivi di produzione di energia da fonti rinnovabili e all’inquinamento dell’aria e dell’acqua, proseguendo poi con la rete ferroviaria veloce, le reti di distribuzione dell’energia per i veicoli elettrici e la produzione e distribuzione di idrogeno, per finire con digitalizzazione, banda larga e reti di comunicazione 5G.
Pur considerando che gli ultimi tre siano di competenza del collega alla Transizione digitale Vittorio Colao (che è «senza portafoglio»), si tratta di un pacchetto di ambiti e deleghe diffuse e spesso raddoppiate tra più ministeri: l’Ambiente, lo Sviluppo, Trasporti e Infrastrutture, e forse anche Agricoltura. Il nucleo duro del nuovo dicastero verterà comunque su Ambiente e Sviluppo. Il primo ha già un dipartimento dedicato proprio alla Transizione ecologica, con quattro direzione generali (economia circolare; clima, energia e aria; crescita sostenibile; risanamento ambientale), ma è verosimile che al neoministro non sfugga che il settore (e il mercato) dell’energia è un tutt’uno. Possono le riflessioni su rinnovabili, efficienza, mobilità elettrica e idrogeno (ora molto di moda) e in generale sulle «tecnologie» essere separate dalle politiche energetiche relative a prezzi, mercati e incentivi? E da quelle relative ad altre neglette fonti di energia come petrolio e gas, all’esplorazione, alla distribuzione e alla trasmissione di energia in genere? Tutte competenze sulle quali la tecnostruttura del ministero dello Sviluppo (sono due le direzioni che si occupano di energia) continuerà probabilmente ad essere fondamentale. Importante anche sul fronte della capacità di gestire ingenti volumi di spesa, un meccanismo rodato che potrà tornare utile per la velocità e l’efficacia d’azione che sono richiesti dal Recovery fund europeo. Ad oggi per la «Transizione ecologica» nel Pnrr sono previsti 68,9 miliardi di fondi sui 222,9 miliardi complessivi (il 31% del totale), di cui 38-39 miliardi nuovi. E il 70% di quella somma dovrà essere impegnato entro il 2022 e speso entro il 2023.
Non da meno, e a loro modo più delicati, sono anche i problemi di organigramma. Non che le strutture ministeriali non siano abituate a riassetti di ampio respiro, come il trasferimento del commercio estero alla Farnesina ha mostrato di recente. In questo caso però Cingolani dovrà probabilmente fare delle scelte, relative al nuovo e vecchio staff su cui fare affidamento. In un primo momento, per non fermare il lavoro, Cingolani potrebbe avvalersi della facoltà di dare indirizzi politici alle strutture dei diversi ministeri, senza rivoluzionarle. Ma una volta elaborate, le sue «direttive d’azione» dovranno diventare obiettivi specifici e misurabili ed essere trasmesse ai direttori operativi. Quali? Con lo «spoils system» capi dipartimento e segretari generali possono essere sostituiti, ma anche i direttori generali, con ristrutturazioni profonde, potrebbero essere rimescolati. L’incertezza, in ogni caso, non potrà durare a lungo.
Vittorio Colao metterà il Paese in rete partendo dal suo piano
Quaranta miliardi di euro, per cominciare. È la quota delle risorse del Recovery fund che verrà dedicata a digitalizzazione e innovazione, e sulla quale darà indicazioni il nuovo ministro dell’Innovazione e della Transizione digitale Vittorio Colao. Ecco, oltre a una non casuale modifica del nome con l’aggiunta del termine «transizione», la prima e sostanziale differenza fra il dicastero dell’ex amministratore delegato di Vodafone ed Rcs e quello di chi lo ha preceduto: seppur senza portafoglio «formale», il manager 59enne nato a Brescia avrà un ruolo rilevante nel coordinamento della gestione dei fondi europei.
All’intero pacchetto Colao si è inoltre già approcciato come leader della task force istituita dal governo Conte II lo scorso aprile, alla vigilia della cosiddetta fase 2 della pandemia di coronavirus. E sia nel piano che ha consegnato in giugno, ed è stato accantonato — «Iniziative per il rilancio dell’Italia 2020-2022» —, sia nei progetti del presidente del Consiglio Mario Draghi per il Recovery fund ci sono i pilastri della trasversalità che caratterizzerà l’azione del neo ministro dei prossimi mesi. È nero su bianco: digitale e transizione digitale non sono riconducibili ad alcun perimetro chiuso, non rappresentano un singolo settore specifico, ma devono essere la base e il trait d’union di tutte le politiche per la ripresa del Paese, con una figura autorevole a fare da punto di raccordo.
Quindi: economia green, dalle rinnovabili all’idrogeno; sviluppo delle reti e dell’infrastruttura 5G, che sono fra le priorità di Draghi su cui spingere in ottica Recovery. Come? Regia al ministero dell’Economia e delle Finanze di Daniele Franco di concerto con Coalo, appunto, e con il ministro per la Transizione ecologica (altri 77 miliardi sul tavolo europeo) Roberto Cingolani, l’altro tecnico — il cui ministero è stato annunciato su sollecitazione politica, del Movimento 5 Stelle — scelto dall’ex governatore della Banca d’Italia e già membro della sopracitata task force.
Braccio armato di Colao sarà il dipartimento per la Trasformazione digitale, struttura «per la promozione ed il coordinamento delle azioni del Governo finalizzate alla definizione di una strategia unitaria in materia di trasformazione digitale e di modernizzazione del Paese» attualmente coordinata da Luca Attias. Il dipartimento è nato nel 2019 riprendendo il lavoro del Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale dal 2016 al 2018, Diego Piacentini, della comunità Bocconi come Colao (e altri quattro ministri di Draghi). Nel piano della task force il neo ministro scriveva che una struttura del genere dovrebbe avere a disposizione 500 risorse da affiancare alle amministrazioni locali. Asse, dunque, con il ministero della Pa Renato Brunetta, che si ripropone anche con l’Agenzia per l’Italia Digitale, che ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana e favorire la digitalizzazione della Pubblica amministrazione. L’esecutivo Conte aveva assegnato la delega dell’Agenzia a Paola Pisano, predecessora di Colao.
L’asse con il Mef, e la presidenza del Consiglio, torna invece con PagoPA, attore (pubblico) della lotta alla circolazione del contante, altra priorità dell’ex Vodafone nel segno della continuità con il lavoro dell’esecutivo precedente. Mentre nel piano della task force c’è anche quella con il ministero dell’Istruzione di Patrizio Bianchi, al fine di digitalizzare tutti gli istituti scolastici, e con il ministero del Turismo di Massimo Garavaglia, per migliorare l’accessibilità del turismo italiano investendo nei collegamenti infrastrutturali chiave e potenziando le dorsali dell’Alta velocità.
Enrico Giovannini: per gli Appalti un Codice stile Ue
Enrico Giovannini, in virtù delle sue precedenti esperienze, assicura al ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che è stato chiamato a guidare, un approccio basato sulla sostenibilità. Un passaporto che sul piano politico gli garantisce in partenza il supporto dei partiti ambientalisti e la piena sintonia con gli obiettivi del Next generation Eu. Ma la sfida più difficile non sarà tanto interpretare questa linea, quanto farlo assicurando alla propria azione la massima rapidità. Il che, l’esperienza insegna, non è sempre facile. Prendiamo il capitolo «autorizzazioni», centrale nel tema delle infrastrutture: la velocità di rilascio delle stesse comporterebbe il superamento di alcuni passaggi che vengono considerati di garanzia per la sostenibilità dell’opera. Eppure questo governo, proprio perché d’emergenza, dovrà caratterizzarsi per la velocità o avrà fallito.
Qui si apre il capitolo delle semplificazioni su cui il ministro sarà chiamato a lavorare non da solo. Al momento non ha trovato riscontro l’adesione del premier a quel «modello Genova» che Matteo Salvini gli aveva attribuito dopo un primo colloquio. E forse una ragione c’è: il «modello Genova» è troppo peculiare, per questo potrebbe non essere il principale strumento per imprimere un’accelerazione al capitolo infrastrutture del Recovery Plan (e non solo). A esso è legata la sorte dei 52 commissari scelti all’ultimo minuto dal governo Conte II per la realizzazione delle opere prioritarie, alcune rientrate poi nel Piano di ripresa e resilienza (Pnrr). Nessuno esclude procedure commissariali, ma forse lo schema di gioco, che vedrà al centro Giovannini, prevede la ricerca di una soluzione non più transitoria delle lentezze burocratiche. E questo approccio non può che passare da una revisione della normativa in essere. Si dirà che sarebbe l’ennesima dopo la riforma del Codice degli Appalti del 2016, il successivo decreto correttivo, lo SbloccaCantieri e il decreto Semplificazioni. Ma potrebbe essere quella decisiva. Non sarà sfuggita la disponibilità offerta dal presidente del Consiglio di Stato, Filippo Patroni Griffi, a una riscrittura del Codice degli Appalti, togliendo «tutto quello che non è previsto dalle normative europee» , un’operazione che il presidente, qualora ne fosse incaricato dal governo, promette di potere svolgere in «due o tre mesi»con l’aiuto di «4 o 5 esperti della materia».
Questa soluzione sarebbe molto più rapida della «messa a terra» del decreto Semplificazioni, cui mancano tutti i provvedimenti attuativi e che, peraltro, contiene norme temporanee. Si realizzerebbe così quel ruolo consulenziale delle magistrature che Draghi ha auspicato all’inaugurazione della Corte dei Conti. Nelle more, un decreto potrebbe risolvere il problema di accelerare alcune procedure nel breve periodo. Purché si tratti di un decreto autoapplicativo. A tutto questo andrebbe affiancato un lavoro di semplificazione delle procedure autorizzative di Regioni e Comuni, coordinabile dal ministero della Funzione pubblica, dove è approdata come capo di gabinetto Marcella Panucci, già direttore generale di Confindustria. Che, in quel ruolo, aveva realizzato insieme con l’Ance un dossier sulle semplificazioni utili a i lavori pubblici. Sarà poi compito dei vari ministri realizzare quello che Draghi ha individuato come obiettivo: «investire sulla preparazione tecnica, legale ed economica dei funzionari pubblici per permettere alle amministrazioni di poter pianificare, progettare ed accelerare gli investimenti».
